谈谈香港廉政公署如何反腐倡廉

纠风办科员  范瑞庆

    香港廉政公署是香港特别行政区独立执法的专职反贪机构，于1974年2月15日成立，简称廉署，英文简写ICAC。多年以来，廉政公署致力打击贪污，使香港成为全球最廉洁的城市之一。香港回归中国后，廉政专员更成为了香港特别行政区主要官员之一，由最高行政长官提名，报请中华人民共和国国务院任命。

在香港，市民有一个共识，即“廉署是香港社会发展的基石”。还有廉政公署的经典广告词：香港胜在有ICAC，可以看出廉政公署在香港的地位。再就是在香港比较有名的“廉记咖啡”。

在香港，对被接受廉政公署调查的人，有个调侃叫做“请饮廉记咖啡”，廉记咖啡指的是廉政公署提供的咖啡，被请去喝咖啡意味着廉署将对这个人进行调查。廉署请喝咖啡起因是廉政公署成立之初从英国聘请了一批资深警务人员，由于生活习惯的原因，他们邀请证人或可能被检控的人接受调查时，总会问他们会否喝杯咖啡。廉记咖啡也就成为了接受廉政公署调查的代名词。

    今年是香港廉政公署成立40周年，从1974年到2014年，廉政公署在香港执法40年。廉政公署以请喝咖啡的方式请人协助调查，最初被质疑，但很快确立了强大的公信力，并且通过高度独立的运作，执法、防贪、教育“三管齐下”的反贪策略，有效地遏制贪污腐败，成为反腐典范。廉署逢贪必抓的反贪行动守护着香港，建设了香港的法治与文明。

下面我从廉政公署设立的背景、廉政公署的构成及其运作方式、廉政公署在现实生活中的作用三个方面解释一下香港廉政公署是如何反腐倡廉的。

一、廉政公署设立的背景

香港，现今的“廉洁之都”，曾经是一个贪腐横生的社会，腐败几乎是其日常生活中的一部分。虽然早在1897年，香港就已经明文立法禁止贪污受贿，港英政府也于1948年相仿英国，立法通过了《防止贪污条例》，20世纪50年代，香港还成立了检举贪污组，但香港的贪腐问题依然严重。特别是20世纪中叶以来，香港移民人数迅速膨胀，社会资源供求矛盾严重，社会的腐败问题也随之突显。随着经济的迅猛发展，批文、办照、拿证、领牌等社会服务需求增多，政府部门、公共服务机构腐败现象相当普遍，而且日趋严重，普通市民深受其害。警务人员的贪腐问题尤为严重。贪腐问题在其他公共服务机构也同样大量存在，如救护人员要先索取“茶钱”，才肯将病人送往医院；病人要给医院职工“打赏”，才能取得便盆或一杯开水，消防队救火也要给黑钱，否则消防员到场后会按兵不动，商人则把贿赂视为促成生意的一种手段与方式，以至有“不送礼、不行贿”，则“一事无成”的说法。当时流行这样的比喻：贪污就像一辆巴士，你可以上车与大家同流合污，否则只能够站在路旁默不作声，若有人试图挡在巴士前面，只会被巴士撞倒。

直到1973年，香港总警司葛柏被发现拥有超过430万港元财富，是其22年警察工资总和的6倍，怀疑是从贪腐中得来，律政司要求其在一周内解释其财富来源，然而葛柏在被调查期间成功脱逃出境，引起了香港社会的极大愤慨。已对贪腐忍无可忍的香港市民走上街头，展开了声势浩大的“反贪污捉葛柏”大游行，要求政府缉拿已潜逃的葛柏归案。这一事件促使当局决定成立一个新的机构，以取代警署侦查贪污案件，打击贪污犯罪行为。因为在廉政公署成立之前，打击贪污腐败的检举贪污组一直是香港警署内部的一个部门，而在当时警务人员的贪腐问题尤为严重，所以要想真正打击贪污腐败，必须成立一个独立的反贪机构。1974年2月15日，香港立法通过了《总督特派廉政专员公署条例》。据此，廉政公署作为打击贪污行为的一个独立机构正式成立，廉政专员直接向最高行政长官负责，并获得法律赋予的权力。廉署成立后迅速采取一系列反贪行动，严厉打击了政府部门内集团式贪污。像刚才说的1973年的“葛柏案”，廉署经过多次交涉将葛柏从英国引渡回香港审判，获刑4年，也算是送给廉署成立的一份大礼；1975年，指控11名工商巨头行贿；1976年，侦破探长戴福贪污案；1977年，破尖沙咀警署集体贪污案，8个月内拘捕260名警员；1978年，指控118名警员受贿，其中有22名警司。至此，廉署破获23个贪污集团，其中18个属于警方。1978年7月，廉署向港督报告，本港凡10名以上公务员联手贪污之集团已全部粉碎。四年左右的时间，香港警界内的贪腐集团全部被粉碎。有关政府人员的贪污举报比例逐年下降。

二、廉政公署的构成及其运作方式

廉政公署之所以能有效遏制腐败，这与廉署本身的运作特点是密不可分的。

首先，是廉政公署三管齐下的反贪策略。作为一个独立的反贪机构，仅仅依靠执法以起到恐吓作用，是不足以根治腐败的。最主要是改变民众对贪腐的态度，并且堵塞制度上贪腐漏洞。所以，在制度设计方面，廉署从执法、预防和教育三方面打击贪污腐败。为此廉政公署成立三个处，分别是执行处、防止贪污处和社区关系处。

1、执行处。是廉署最核心的部门，主要是接受市民举报贪污和调查怀疑贪污的罪行，该处有1000余人，占廉署总人数的3/4，下辖“政府部门反贪调查、私营机构反贪调查，技术支援，以及情报研究”四个科室。职责是调查任何被指控或涉嫌触犯《防止贿赂条例》《廉政公署条例》、《舞弊及非法行为条例》等罪行的指控。在香港，廉政公署执行处不仅调查处理政府机构人员的贪污腐败行为，对一些私营机构的违法行为也进行调查。廉署之所以将私营机构和私人企业纳入调查范围，有两个原因：一是因为大量私企涉及公众利益，如上市公司贪污案件、商业回扣等，实际上都直接或间接地侵犯了消费者的权益；二是企业作为社会的微观经济主体，如果其贪腐行为不被纳入调查范围，整个社会清廉将成为一句空话，政府亦不可能独善其身。廉署统计显示，最近几年的举报则主要针对私营机构和企业。

举两个案例：

1、冼锦华高级警司案

2002年，一名前毒品调查科高级警司冼锦华涉嫌贪污，遭廉署高调拘控，引发警廉冲突，前警务处长曾荫培公开指责廉署做法不当。警方对廉署发布的案情公开表示不满，结果惊动当时的特首董建华介入调停，立法会更传召两部门首长出席会议解释。最后冼锦华被裁定公职人员行为失当罪名成立，判监两年。再说一个与私营机构相关的案件。

2．香港珠宝大王谢瑞麟案

2005年，廉署以涉嫌向旅行社及其职员提供非法回扣，将在内地开店超过百家的香港珠宝大王谢瑞麟及其任公司重要职务的儿子谢达峰等11人拘捕，最终，香港珠宝业大王谢瑞麟因支付非法回扣、税款欺诈等多项罪名被判监禁，刑期三年零三个月。谢瑞麟的儿子谢达峰因类似罪名被判有期徒刑五年，通过打击曾被认为是“灰色地带”和“润滑剂”的商业潜规则，廉署使香港商界认识到，没有“回扣”的商业环境一样可以赚到大钱，而且全社会都可因之节省成本。从这些案子可以看出廉政公署办案的的宗旨是坚持执法公正无私。不关涉案人士的背景多大，他们一直坚持依法办事原则，调查贪污案件公正独立，无畏无惧。

2、防止贪污处。主要负责研究政府组织、公共服务机构和私营组织的运行方式和程序，找出其中容易产生贪污的漏洞，涵盖的范围包括公共采购、人事管理、执法、牌照审批等多个方面，就防止贪腐问题给出建设性意见，设计出最佳的解决方案，以便减少贪污舞弊行为发生的机会。最关键的是能够及时改进，从而有效地堵塞贪腐现象的漏洞，使不法分子没有可乘之机。如果说执行处的任务是使人“不敢贪污”，那么防止贪污处的任务就是使人“不能贪污”。

3、社区关系处。社区关系处负责教育市民，宣传反腐倡廉之风，宣传腐败的危害，争取市民支持反贪工作。并深入社区推动各界人士采取积极的预防措施和开展各种活动，提倡社会道德教育和正义观念的建立。香港的成功还有赖于香港刚正不阿的公务员队伍，社区关系处定期为公务员举行防贪培训，并与公务员事务局联手推行“公务员廉洁守正计划”，时至今日，香港公务员队伍更以廉洁高效而著称。此外，社区关系处一方面加强与市民的联系，掌握民情；另一方面，通过互联网、报纸、广播、电视片等传播媒介和学校教育，使民众充分认识到贪腐的危害性和贪赃枉法的严重后果，旨在使人们“不想贪污”。

廉政公署三个部门的策略和所执行的工作是相辅相成的，其40年的工作经验证明，“三管齐下”标本兼治的反贪方式是有效的，能使反腐倡廉工作达到极致。

具体可概括为四个方面，即机构独立、人事独立、财政独立和办案独立。

●1.机构独立，指廉署不隶属于任何一个政府部门，其最高官员“廉政专员”由香港最高行政长官直接任命；

●2.人事独立，即廉署专员有完全的人事权，署内职员采用聘用制，不受公务员叙用委员会管辖；

●3.财政独立，指廉署经费由香港最高行政长官批准后在政府预算中单列拨付，不受其他政府部门节制；

●4.办案独立，指廉署有《廉政公署条例》《防止贿赂条例》《选举（舞弊及非法行为）条例》等赋予的独立调查权，包括搜查、扣押、拘捕、审讯等，必要时亦可使用武力，而抗拒或妨碍调查者则属违法。

上述四个独立性，使廉署从体制及运行上切断了与可能形成掣肘的各部门关系，从而令反贪肃贪“一查到底”成为可能。

三、廉政公署在现实生活中的作用

香港社会因为廉政公署而引发了一场“静默革命”，市民大众对贪污的态度亦由无奈接受转变为公开唾弃，且进行积极举报。经过40年的发展，廉政公署已成为香港政治、法律和精神上强大力量的标志。2005年至今，国际著名的反腐非政府组织---“透明国际”的清廉指数显示，香港在177个国家和地区的排名均在第12名至第15名之间，成为不少国家反贪机构的借鉴对象。香港亦连续20年被美国传统基金会评为全球最自由的经济体系，赞许香港是公认的廉洁之地，贪污问题极少。香港从昔日的贿赂成风，腐败盛行，成为今天公认为全球最廉洁安全的城市之一，缔造出廉洁的公务员体系，从而吸引了大批国际投资者，促进了当地经济的突飞猛进。

香港民意调查显示，99%的香港市民支持廉政公署，81%的受访者愿意举报贪污，74%的人实名举报，且愿意配合调查。这个数字在廉署成立初期，不超过30％。从这些数字我们就看出廉政公署在香港人心中的特殊地位。

在香港，反腐倡廉，已经不只是探员的行动，而是自觉自发的公民意识；廉政公署，也早已不仅仅代表一个传奇机构，更成了每个香港人核心价值的一部分：公正、平等、秩序。肃贪倡廉需要非凡的勇气和韧性，它更像是一场无声无息、无休无止的革命。香港廉政公署做了这场革命的先行者。